Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM)

Um die politischen Klimaschutzziele zu erreichen, wurde im Jahr 2005 in der EU ein Emissions­handels­system mit der Abkürzung EU-ETS (European Union – Emission Trading System) initiiert. Durch das EU-ETS werden CO₂-Emissionen von Energie- und Industrie­anlagen mit Kosten belegt, wodurch ein wirtschaft­licher Anreiz zur Reduzierung von CO₂-Emissionen geschaffen werden soll. Vertreter der EU legen hierzu politisch eine veränderbare Obergrenze (Cap) fest, bis zu dessen Höhe CO₂ emittiert werden darf. Für jede Tonne CO₂, die ein Unternehmen darüber hinaus emittiert, muss es eine kosten­pflichtige Emissions­berechtigung (EUA – European Union Allowance) in Form von ETS-Zertifikaten erwerben. Die Kosten für diese Emissions­zertifikate führen bei Waren, die innerhalb der EU hergestellt werden, zu einer Erhöhung der Herstellkosten. Gegenüber Unternehmen, die ausserhalb der EU Waren ohne solche Abgaben herstellen, ergibt sich durch das EU-ETS für europäische Unternehmen ein Kosten­nachteil im internationalen Wettbewerb. Um diesen auf dem EU-Markt auszugleichen, wird mit dem CBAM eine zum EU-ETS ergänzende Regulierung eingeführt.

Ziel von CBAM ist es, dem Risiko der Verlagerung von CO₂-Emissionen (Carbon Leakage) entgegen­zuwirken. Mit dem CBAM soll sicher­gestellt werden, dass für die CO₂-Emissionen importierter Waren und Güter die gleiche Kohlen­stoff­abgabe gezahlt wird wie bei einer Herstellung in der EU [8]. Dazu ist bei der Einfuhr ein finanzieller Ausgleich vom Importeur an die EU zu entrichten. Um die Höhe des finanziellen Ausgleichs zu bestimmen, muss der Importeur die bei der Herstellung der importierten Waren angefallenen CO₂-Emissionen sowie bereits entrichtete CO₂- Abgaben ermitteln und an eine zuständige Behörde in der EU melden. Diese kann dadurch prüfen, ob nach den EU-Vorgaben ausreichend hohe CO₂-Abgaben bezahlt wurden, oder ob eine zusätzliche CO₂-Ausgleichs­abgabe zu entrichten ist.

Von den Berichts-, Melde- und finanziellen Ausgleichs­pflichten sind ohne Einschränkung alle Unternehmen betroffen, die von der EU gelistete Waren mit wirtschaft­lichem Zweck in die EU importieren.

Die CBAM-Pflichten gelten für die von der EU gelisteten Waren, die ihren Ursprung nicht in der EU haben und einen definierten Warenwert übersteigen (aktuell 150 Euro). Der Ursprung der eingeführten Waren bestimmt sich nach den Regeln des Zollkodex der Union [9].

Die betroffenen Waren werden von der EU mit Angabe eines sogenannten KN-Code (Kombinierte Nomenklatur) in einem Anhang zur Verordnung aufgelistet. CBAM-relevant sind derzeit Waren aus den Industrie­sektoren Zement, Eisen und Stahl, Aluminium, Chemie (z. B. Düngemittel und Wasserstoff) sowie dem Stromsektor. Zur Klärung, ob ein Importgut betroffen ist, müssen die KN-Codes der eingeführten Waren mit der Liste im Anhang der CBAM-Verordnung verglichen werden. Aktuell sind dies beispielsweise:

• Eisen und Stahl (KN-Code 72) mit Ausnahme einzelner aufgeführter Stoffe mit KN-Code 7202 … sowie 7204 (Abfälle und Schrott),
• Waren aus Eisen und Stahl (definierte Waren des KN-Code 73),
• Aluminium und Waren aus Aluminium (z. B. 7601, 7603-7614, 7616),
• Eisenerz (2601 1200),
• Wasserstoff (2804 1000),
• Elektrizität (2716),
• Zement (2507 0080, 2523),
• Ammoniak (2814),
• Kaliumnitrat (2834 2100),
• Düngemittel (3102, 3105).

Die KN-Codes 72, 73 und 76 umfassen auch Produkte, wie Schrauben und ähnliche Artikel aus Eisen, Stahl oder Aluminium. Wenn die Waren nicht gelistet sind, fallen sie auch nicht unter die CBAM-Verordnung, egal ob darin Eisen, Stahl oder Aluminium enthalten ist. Es ist zu vermuten, dass die Liste betroffener Waren zukünftig noch ausgeweitet wird.

Von dem CBAM erfasst sind grundsätzlich nur Waren mit Ursprung in einem Drittland zur Überlassung zum zollrechtlich freien Verkehr. Um Umgehungen zu vermeiden, gilt CBAM auch für Erzeugnisse aus diesen Waren, die durch aktive Veredelung entstanden sind.

Berichts­ersteller ist der »berichts­pflichtige Anmelder«. Dies ist der »Einführer« der in eigenem Namen und auf eigene Rechnung eine Zollan­meldung abgibt, eine von diesem benannte und bewilligte Person oder ein indirekter Zoll­vertreter [3].

Ab 2026 dürfen CBAM-Waren nur noch von einem »zugelas­senen Anmelder« in das Zollgebiet der EU eingeführt werden [9]. Hierzu muss ein offi­zieller Antrag auf Zulassung bei den zuständigen Behörden gestellt werden, für dessen Bewil­ligung eine Reihe von rechtlichen Anfor­derungen durch den Antrag­steller zu erfüllen ist [2, 3, 4].

Berichts­empfänger ist zunächst die Euro­päische Kommission, die für die Bericht­erstellung in dem Übergangs­zeitraum ein digitales CBAM-Übergangs­register führt. Sie analysiert und bewertet in diesem Zeitraum die abgegebenen CBAM-Berichte, um die von ihr erlassenen Rechts­vorschriften bis zum Gültig­keits­zeit­punkt der finan­ziellen Aus­gleichs­pflicht weiter zu entwickeln.

Ab dem Zeit­punkt der Aus­gleichs­pflicht ist der Empfänger der CBAM-Meldungen eine zuständige Behörde in dem EU-Mitglieds­staat, in dem der zugelas­sene Anmelder nieder­gelassen ist. Sie ist für die Durch­setzung und Sicher­stellung von den Bestim­mungen der CBAM-Verordnung sowie das Verhängen von Sanktionen bei Verstößen zuständig. Für die Wahrnehmung der Aufgaben und Verant­wortlich­keiten, die sich aus der CBAM-Verordnung ergeben, ist in Deutsch­land die »Deutsche Emissions­handels­stelle (DEHSt)« beim Umwelt­bundes­amt als zuständige Behörde benannt [8].

Während der ersten CBAM-Phase ist keine Prüfung der Quartals­berichte durch Dritte vorgeschrieben. Ab dem Gültig­keits­zeit­punkt der Melde- und Aus­gleichs­pflicht ist jedoch eine verbindliche Prüfung durch zugelassene Stellen (akkreditierte Prüfer) vorge­schrieben.

Die bis zum 31.12.2025 zu erstellenden CBAM-Quartals­berichte müssen folgende Infor­mationen enthalten [1, 2, 3, 8]:

• die Gesamtmenge jeder Warenart, aufgeschlüs­selt nach den Anlagen, mit denen die Waren im Ursprungs­land hergestellt wurden,
• die direkten CO₂-Emissionen für jede Warenart,
• die indirekten CO₂-Emissionen, einschließ­lich der verbrauchten Strommenge und des anwendbaren Emissions­faktors,
• die CO₂-Abgaben, die im Ursprungs­land für die bei der Waren­her­stellung angefallenen CO₂-Emissionen bereits entrichtet wurden.

Ab 2027 müssen in den jährlichen CBAM-Meldungen folgende Informa­tionen enthalten sein [1, 2, 3, 8]:

• die Gesamtmenge jeder im vorange­gangenen Kalender­jahr eingeführten und betrof­fenen Warenart,
• die gesamte (direkte + indirekte) CO₂-Emission aufgeschlüs­selt nach Warenart,
• die Gesamtzahl der CBAM-Zertifikate, die erforder­lich sind, um die CO₂-Abgaben für die impor­tierten Waren und Güter unter Berück­sichtigung der im Ursprungs­land bereits gezahlten CO₂-Abgaben sowie kostenlos im Rahmen des EU-ETS zugeteilten Zertifikate auszugleichen,
• Kopien der vom akkredi­tierten Prüfer erstellten Prüfberichte.

Das CBAM-Portal für Unternehmen ist für berichts­pflichtige Anmelder der Zugangs­punkt zum »CBAM-Übergangs­register«. Es wird zur Vorlage der CBAM-Berichte und zum Empfang von Mittei­lungen genutzt. Der Zugang zum CBAM-Portal erfolgt über das Zoll-Portal. Darin erfolgt auch die Regis­trierung im »EU-Trader- Portal und Identitäts­management, CBAM-Portal« [9]:

Zoll-Portal: Dienst­leistung »EU-Trader-Portal und Identitäts­management, CBAM-Portal« [Anmeldung notwendig]

Mit der zoll- sowie finanz­wirksamen Gültigkeit der Melde- und Ausgleichs­pflicht ab Januar 2026 wird das »CBAM-Übergangs­register« durch ein »CBAM-Register« ersetzt [4].

Der finanzielle Ausgleich von CO₂-Abgaben erfolgt gemäß CBAM nicht durch Zahlung eines Geldbetrags bei der Wareneinfuhr, sondern indirekt über den Kauf von CBAM-Zertifikaten. CBAM-Zertifikate werden über eine zentrale Plattform, die von der EU-Kommission eingerichtet und verwaltet wird, an zugelassene Anmelder zum Preis eines EU-ETS-Zertifikats verkauft [8]. Der Wert dieser Zertifikate muss dem Unterschied der CO₂- Abgaben von EU und Ursprungsland für die importierten Waren entsprechen.

Die Kosten für die CO₂-Emission und somit auch die anfallenden CO₂-Abgaben werden von EU-Institutionen im Rahmen des EU-ETS bestimmt und ändern sich im Zeitablauf. Der Preis der CBAM-Zertifikate wird von der EU-Kommission auf der Grundlage des Durch­schnitts­preises für EU-ETS-Zertifikate auf der gemeinsamen Auktions­plattform für jede Kalender­woche festgelegt [8].

Der Importeur ist dafür verantwortlich, den Nennwert der erforderlichen Zertifikate zu berechnen, diese auf dem Zertifikate­markt zu beschaffen, seine Berechnungen und Zertifikate durch eine akkredi­tierte Stelle prüfen zu lassen und dann alle Informationen und Dokumente den von der EU benannten Behörden zum Nachweis des korrekten Ausgleichs zur Verfügung zu stellen.

Um die Höhe des erforder­lichen Ausgleichs der CO₂-Abgaben mithilfe von CBAM-Zertifikaten bestimmen zu können, müssen zunächst die spezifischen CO₂-Emissionen der betrachteten Waren ermittelt werden. Dies ist die anspruchs­vollste und aufwändigste Aufgabe bei der Umsetzung des CBAM. Die Verant­wortung hierfür liegt bei den importierenden Unternehmen. Diese Aufgabe beinhaltet folgende Arbeits­schritte bei den Lieferanten (Waren­erzeuger) und dem Importeur der CBAM-Waren:

1. Definition und Klassifi­zierung der eingeführten CBAM-Waren und Waren­kategorien (KN-Codes).
2. Ermittlung der Produktions­wege, -stufen und Prozess­schritte.
3. Ermittlung von Systemgrenzen von Prozess­schritten und Zuordnung von emissions­relevanten Anlagen.
4. Erfassung und Monitoring der direkten CO₂-Emissionen auf Anlagenebene.
5. Ermittlung und Monitoring der Energieströme auf Anlagenebene.
6. Ermittlung von indirekten Emissionen durch bezogene Energie in den einzelnen Prozess­schritten.
7. Zuordnung von direkten und indirekten CO₂-Emissionen zu den einzelnen Prozess­schritten.
8. Ermittlung der CO₂-Emissionen von weiteren Vorprodukten, die in den Herstell­prozess des Lieferanten bei komplexeren Gütern einfließen.
9. Zusammen­führung der verschiedenen Emissionen im Herstell­prozess und Berechnung der waren­spezifischen Gesamt­emission (direkte + indirekte Emissionen).

In Anhängen zur CBAM-Verordnung sowie der Durch­führungs­verordnung werden von der EU die Art und Weise der Daten­ermittlung sowie Qualitäts-, Prüf-, und Dokumen­tations­anforderungen vorgegeben [1, 2].

Die verwaltungs­technische Umsetzung durch Behörden und die Eingabe von Daten in ein digitales Register durch Unternehmen stellt kein besonderes Hindernis für die Umsetzung der CBAM-Verordnung dar.

Die größte Schwierigkeit und Heraus­forderung für die Umsetzung liegt in der Ermittlung der geforderten CO₂-Daten durch die Unternehmen. Es handelt sich hierbei für die Berichts- und Melde­pflichtigen um Daten aus vorgelagerten Lieferketten. Im GHG-Protokoll werden diese dem Scope 3 zugeordnet. Die Berichts- und Melde­pflichtigen haben auf diese Daten keinen direkten Zugriff. Sie sind vielmehr von Auskünften und Informationen externer Quellen in den Ursprungs­ländern abhängig.

Die Ermittlung von CO₂-Emissionen für Prozesse und Bereiche in der Lieferkette ist eine Aufgaben­stellung, die in der Praxis mit Problemen, Unsicher­heit sowie hohem Aufwand für die Daten­ermittlung verbunden ist [6]. Insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen, die nicht über große finanzielle, personelle und technische Ressourcen verfügen, kann dies zu enormen Problemen bei der Erfüllung der CBAM-Anforderungen führen.

Für die Missachtung der Berichts­pflichten ist eine Zahlung zwischen 10 Euro und 50 Euro je Tonne nicht gemeldeter CO₂-Emissionen vorgesehen. Eine Missachtung liegt vor, wenn die geforderten Berichte nicht übermittelt wurden oder unzutreffend bzw. unvoll­ständig sind. Bei mehrfachen Verstößen sind höhere Sanktionen möglich.

Mit CBAM soll der Kosten­nachteil heimischer Produzenten von Waren infolge politischer CO₂-Bepreisung der EU über das EU-ETS ausge­glichen und eine Abwanderung der Industrie aus der EU zur Vermeidung der CO₂-Abgaben verhindert werden.

Für die Europäische Kommission und die zuständigen Behörden bedeutet CBAM einen zusätz­lichen Verwaltungs­aufwand. Der erforder­liche Technik- und Personal­mehr­bedarf erhöht die öffentlichen Ausgaben, die mit zusätzlichen Einnahmen finanziert werden müssen. Durch die von Importeuren zu entrichtenden Aus­gleichs­zahlungen werden zusätzliche Einnahmen zur Verwendung durch die Amtsträger der EU für politische Ziele und Vorhaben generiert.

Für betroffene Unternehmen bedeutet CBAM einen zusätz­lichen Personal- und Kostenaufwand. Dieser ergibt sich für die Ermittlung, Verarbeitung, Dokumentation sowie Prüfung und Bericht­erstattung von Informa­tionen aus der vorgela­gerten Lieferkette. Hinzu kommen die Kosten für die CO₂-Abgabe auf die beschafften Waren. Diese insgesamt durch CBAM entstehenden Mehrkosten der Beschaffung müssen kalkula­torisch in den Verkaufs­preisen berücksichtigt werden. CBAM trägt somit zu Preis­erhöhungen von Waren und damit steigender Inflation in der EU bei.

CBAM betrifft vor allem energie­intensive Grundstoffe und Erzeugnisse deren EU-Importwert Stand 2022 mehr als 130 Milliarden Euro betrug [7]. Deloitte schätzt die direkten Mehrkosten für EU-Importwaren durch CO₂-Ausgleichs­abgaben bei einem CO₂-Preis von 89 Euro pro Tonne CO₂ auf 4,3 bis 8,6 Milliarden Euro pro Jahr [7]. Dies entspricht einer direkten Kosten­erhöhung der importierten Waren von 3 bis 6 Prozent.

Die indirekten Mehrkosten in EU- und Staats­apparat sowie Unternehmen für Bürokratie und Verwaltung, die in der Regel als indirekter Gemein­kosten­zuschlag verrechnet werden, sind darin nicht enthalten. Auf betrieblicher Ebene steigt der CBAM-Aufwand mit der Anzahl der betroffenen Erzeugnisse und Lieferanten. Stark betroffen sind beispiels­weise Maschinen­bau­unternehmen, welche in der EU produzieren und eine Fülle verschiedene Vorprodukte (z. B. Schrauben, Bleche, Federn, Bolzen aus Stahl oder Aluminium) von Lieferanten außerhalb der EU beziehen.

In Nicht-EU-Ländern, in denen EU-ETS und CBAM nicht existieren, fallen die dadurch erzeugten Zusatz­kosten für Waren nicht an. In diesen Ländern können die dort ansässigen Unternehmen ihre Produkte zu einem entsprechend günstigeren Preis anbieten. Für Export­produkte aus der EU ergibt sich dort ein Kosten- und Wett­bewerbs­nachteil. Dieser wird durch CBAM nicht ausgeglichen. Unternehmen können diesen Nachteil nur umgehen, indem sie Waren für nicht EU-Länder nicht mehr in der EU produzieren, sondern vor Ort in den Nicht-EU-Ländern.

Politische Regulierungs­maßnahmen, die mit mehr Bürokratie und höheren Kosten für Im- oder Exporte verbunden sind, reduzieren den Anreiz zu grenz­über­schrei­tenden Lieferketten und Wirt­schafts­beziehungen. Sie fördern dezentrale, geographisch am Absatzmarkt orientierte Unter­nehmens­standorte. Sie führen zu regionalen Lieferketten und in sich geschlossene Wirtschafts­regionen mit unter­schiedlichen Wirtschafts­bedingungen.

Sofern CBAM von Handels­partnern als protek­tionistische Maßnahme eingestuft wird, könnte es zu Gegen­maßnahmen durch Nicht-EU-Länder kommen. Japan, Kanada und Groß­britannien überlegen bereits, mit dem CBAM vergleichbare Abgaben zu erheben. Argentinien oder Südafrika haben bereits eine CO₂-Grenzsteuer eingeführt. Ein internationaler Trend zu Protek­tionismus würde vor allem stark vom Export abhängige Unternehmen und Wirt­schafts­standorte wie Deutschland belasten.

CBAM führt zu höheren Herstell­kosten auf europäischer, nationaler sowie betrieb­licher Ebene und dadurch auch zu höheren Preisen für Kunden.

Die Umsetzung von CBAM ist insbe­sondere bei der Daten­ermittlung mit Schwierig­keiten und Kosten verbunden.

CBAM gleicht Kosten­nachteile europäischer Unternehmen bei der Herstellung emissions­intensiver Güter für den EU-Absatz­markt aus und reduziert den Anreiz solche Produkte außerhalb der EU herzu­stellen.

Der Anreiz für Unternehmen die Produktion für Nicht-EU-Länder in diese zu verlagern, wird durch CBAM dagegen nicht reduziert.

Aufgrund des sehr hohen Aufwands für Unter­nehmen durch CBAM hat die EU-Kommission innerhalb der »Omnibus-Initiative« am 26. Februar 2025 auch Vorschläge zur Reduzierung des Anwendungs­bereichs sowie Verein­fachung des CBAM gemacht [5].

Die bisher geltende Schwelle von 150 Euro Warenwert pro Lieferung könnte zukünftig durch einen massen­basierten Schwellen­wert von 50 Tonnen Gewicht pro Jahr und importierten CBAM-Waren in den Bereichen Eisen und Stahl, Aluminium, Düngemittel und Zement ersetzt werden. Zudem soll es Verein­fachung bei der Zulassung von Anmeldern, Vorschriften zur Daten­ermittlung sowie Verwaltung geben [5]. Ob und wie diese Vorschläge im Detail tatsäch­lich umgesetzt werden, bleibt abzuwarten.

[1] EU (2023a). VERORDNUNG (EU) 2023/956 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 10. Mai 2023 zur Schaffung eines CO₂-Grenzausgleichssystems. Abgerufen am 28.08.24 unter: eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/

[2] EU (2023b). DURCHFÜHRUNGSVERORDNUNG (EU) 2023/1773 DER KOMMISSION vom 17. August 2023 mit Vorschriften über die Anwendung der Verordnung (EU) 2023/956 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf die im Übergangszeitraum geltenden Berichtspflichten für die Zwecke des CO₂-Grenzausgleichssystems. Abgerufen am 28.08.24 unter: eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/

[3] EU (2024a). GENERALDIREKTION STEUERN UND ZOLLUNION. Indirekte Steuern und Steuerverwaltung CBAM, Energiebesteuerung und grüne Besteuerung. LEITFADEN ZUR UMSETZUNG DES CBAM FÜR EINFÜHRER VON WAREN IN DIE EU. Stand 30. Mai 2024. Abgerufen am 28.08.24 unter: taxation-customs.ec.europa.eu/document/download/bc15e68d-566d-4419-88ec-b8f5c6823eb2_de

[4] EU (2024b) DURCHFÜHRUNGSVERORDNUNG (EU) 2024/3210 DER KOMMISSION vom 18. Dezember 2024 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) 2023/956 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das CBAM-Register. Abgerufen am 04.03.2025 unter: eur-lex.europa.eu/eli/reg_impl/2024/3210/oj/eng

[5] EU (2025) Vorschläge der EUROPÄISCHEN KOMMISSION vom 26. Februar 2025 (»OMNIBUS I«) zur Änderung der Richtlinien 2013/34, 2022/2464 und 2024/1760 sowie der Verordnung 2023/956. Abgerufen am 27.02.2025 unter: commission.europa.eu/publications/omnibus-i_en

[6] Eisele O, Lennings F, ifaa (Hrsg) (2023) CO₂-Bilanzierung – Eine Bestandsaufnahme der aktuellen Situation in der Unternehmenspraxis. Abgerufen am 28.08.24 unter: www.arbeitswissenschaft.net/co2-bilanzierung

[7] Deloitte (2023) Economic Trend Briefing. Die Rolle von CBAM in der europäischen Klimapolitik und die Kosteneffekte auf Importe: zwei Szenarien. Abgerufen am 28.08.24 unter: www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/de/Documents/Economic-Trend-Briefing-Kosteneffekte-CBAM-auf-Importe.pdf

[8] Umwelt Bundesamt (2023) Einführung eines CO₂-Grenzausgleichssystems (CBAM) in der EU. Abgerufen am 28.08.24 unter: www.umweltbundesamt.de/publikationen/einfuehrung-eines-co2-grenzausgleichssystems-cbam

[9] Zoll-Online (2024) CO₂-Grenzausgleichssystem (CBAM). Abgerufen am 28.08.24 unter: https://www.zoll.de/DE/Fachthemen/Verbote-Beschraenkungen/Schutz-der-Umwelt/CO2-Grenzausgleichssystem-CBAM/co2-grenzausgleichssystem-cbam.html?nn=474350#doc474352bodyText1.